Reforma do setor de mineração – aspectos principais

Em 25 de julho de 2017, o Presidente Michel Temer editou três Medidas Provisórias (MPs) para reformar o setor de mineração brasileiro: (i) MP nº 789, que alterou o regime da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM); (ii) MP nº 790, que alterou disposições do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (o chamado Código de Mineração); e (iii) MP nº 791, que substituiu o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) pela recém constituída Agência Nacional de Mineração (ANM)¹.

A reforma tem o objetivo de modernizar o marco regulatório brasileiro da mineração, ao estabelecer que os relatórios de pesquisa mineral e a determinação de recursos em jazidas minerais cumpram critérios internacionalmente aceitos e ao elevar a independência e prerrogativas de supervisão do órgão regulador, incluindo aquelas sobre o cumprimento pelos mineradores da legislação ambiental. Por outro lado, as MPs têm a desvantagem de elevar a carga tributária e outros custos aplicáveis às atividades de mineração. Abaixo seguem considerações sobre os principais aspectos da reforma minerária brasileira.

Regimes de aproveitamento mineral

A MP nº 790 manteve os regimes estabelecidos pelo Código de Mineração para a pesquisa e exploração de recursos minerais. A concessão de lavra é o regime aplicável à exploração da maioria dos minérios no Brasil e é precedida de uma autorização de pesquisa².

Em regra, a parte interessada na exploração de recursos minerais no Brasil deverá requerer à ANM uma autorização de pesquisa em determinada área e por dado período. A ANM irá negar ou impor o cumprimento de exigências para a autorização se tal área já for coberta no todo ou em parte por direito minerário existente. A parte que obtiver autorização, desenvolver a pesquisa e tiver aprovado pela ANM seu relatório final de pesquisa – apresentado dentro do prazo da autorização de pesquisa e demonstrando à agência que a exploração econômica do minério pretendido na área de interesse é viável –, poderá requerer uma concessão de lavra ao ministro de Minas e Energia. O prazo mínimo da autorização de pesquisa foi aumentado de um para dois anos. O prazo é prorrogável apenas uma vez, após a demonstração à ANM de que pesquisa razoável foi feita na área em questão³.

Concessões de lavra e autorizações de pesquisa podem ser transferidas a terceiros, com o consentimento do ministro de Minas de Energia ou da ANM, respectivamente. A transferência de direitos minerários não pode ser autorizada no caso de o cedente ou o cessionário terem débitos com a ANM inscritos em dívida ativa federal.

As barreiras relativamente baixas para o início de pesquisas minerais é um aspecto positivo do marco regulatório da mineração brasileiro, especialmente levando-se em conta os substanciais custos envolvidos na pesquisa mineral. Além disso, a possibilidade de transferência de direitos minerários estimula negócios no setor.

Outra inovação positiva é a possibilidade de extensão de pesquisas minerais mesmo após a entrega do relatório final de pesquisa à ANM, o que permite que o titular do direito minerário aprofunde seu conhecimento sobre a jazida mineral em questão.

Leilões eletrônicos

A reforma introduziu sistema para permitir a continuidade de atividade mineradora em áreas anteriormente ocupadas por outros mineradores que tenham perdido seus direitos. A área considerada desonerada por decisão da ANM ou do ministro de Minas e Energia, ou por qualquer outra hipótese de perda do título minerário por seu antigo detentor, deverá se tornar disponível para pesquisa e exploração após leilão eletrônico, no qual o vencedor será determinado pela oferta de maior valor. Tal pagamento é uma das novas fontes de receita da ANM. A falta do pagamento integral do preço de arrematação sujeitará o vencedor a multa de 50% do valor mínimo estabelecido pela ANM, bem como ao impedimento temporário de essa parte requerer quaisquer direitos minerários.

Independência do órgão regulador, prerrogativas de supervisão e penalidades

A substituição do DNPM pela ANM objetiva ampliar a independência e o orçamento do órgão regulador. A agência terá diretoria colegiada, formada por cinco membros com mandatos fixos. Propostas de regulamentação estarão sujeitas a prévias consultas públicas, o que deverá aprimorar a independência e transparência do órgão. A MP nº 791 traz uma série de fontes de recursos para a ANM, que buscam resolver a questão da escassez de recursos do órgão regulador anterior, que afetava a sua eficiência.

A ANM pode exigir relatórios bianuais sobre o andamento das pesquisas. Todos os relatórios de pesquisa devem seguir padrões internacionais. A não apresentação de relatórios exigidos sujeitará o minerador a penalidades.

Ainda que essas obrigações adicionais de divulgação possam aumentar os custos para o minerador, contribuirão para desencorajar que pessoas obtenham autorizações de pesquisa e posteriormente deixem de pesquisar nas áreas autorizadas, impedindo que outros possam realizar a pesquisa mineral. Este tem sido um problema frequente no setor de mineração brasileiro.

A ANM também terá maior grau de supervisão sobre os processos de licenciamento ambiental previamente à outorga de concessões de lavra. A parte requerente de outorga de concessão de lavra deverá reportar à agência, a cada seis meses, o andamento do licenciamento ambiental e a comprovação do cumprimento das exigências formuladas pelo órgão ambiental competente, sob pena de indeferimento da concessão.

A reforma aumentou os valores das penalidades para violação da legislação minerária. As multas poderão variar de R$ 2 mil a R$ 30 milhões. Penalidades adicionais foram incluídas: (i) multa diária de R$ 100 a R$ 50 mil; (ii) suspensão temporária, no todo ou em parte, das atividades de mineração; e (iii) apreensão de minerais, bens e equipamentos, além da possibilidade de caducidade do título.

Carga tributária, TFAM e outros custos

A reforma aumenta a carga tributária da CFEM. O tributo é calculado sobre o faturamento líquido das vendas de produtos minerários⁴, sendo que os impostos sobre tais vendas e despesas com seguros e transporte são dedutíveis do faturamento. Se a MP nº 789 for convertida em lei, a CFEM será devida com base na receita bruta de vendas de produtos minerários, mantida a dedutibilidade dos impostos incidentes sobre elas⁵.

A MP nº 791 cria a Taxa de Fiscalização de Atividades Minerais (TFAM). A taxa é devida pela fiscalização das atividades de mineração pela ANM e deverá ser paga anualmente, até o dia 30 de abril, pelos titulares de direitos minerários sob os regimes de autorização de pesquisa, concessão de lavra, licenciamento e lavra garimpeira.

Os valores da TFAM aplicáveis aos regimes de autorização de pesquisa, concessão de lavra e licenciamento são: (i) R$ 2 mil por autorização de pesquisa, entre a data da autorização e a entrega do relatório final de pesquisa; (ii) R$ 1 mil por autorização de pesquisa, entre a entrega do relatório final à ANM e a outorga da concessão de lavra; (iii) R$ 5 mil para cada concessão de lavra ou manifesto de mina em vigor; e (iv) R$ 3 mil para cada licenciamento em vigor. Atrasos nos pagamentos da TFAM serão penalizados com multa de 50% sobre o valor principal devido.

O cessionário de determinado direito minerário será solidariamente responsável por quaisquer débitos previamente existentes de TFAM e CFEM. Isso deve ser levado em conta em procedimentos de análise legal (due diligence) relativos à aquisição de empreendimentos de mineração.

Outros custos aos quais mineradores estão sujeitos também serão aumentados. A legislação brasileira determina que os proprietários dos imóveis em que sejam desempenhadas atividades minerárias devam permitir o desenvolvimento de tais atividades por terceiros detentores de direitos minerários, mas têm direito a receber parte dos resultados da referida exploração, correspondente a 50% dos montantes pagos a título de CFEM. Com o aumento da CFEM, a parte devida ao proprietário do imóvel também será aumentada. Outros valores devidos por mineradores aos proprietários de terras, não revogados pela reforma minerária, são: (i) renda pela ocupação do solo – correspondente ao rendimento líquido da propriedade na extensão da área realmente ocupada; e (ii) indenização por danos causados pelas atividades minerárias ao respectivo terreno.

Aspectos ambientais

De acordo com a nova redação dos artigos 7º e 47 do Código de Mineração, o fechamento de minas é parte integrante da atividade de mineração e a execução adequada de plano de fechamento de mina é condição para a extinção da concessão de lavra. Isto inclui a mitigação, na máxima medida possível, de impactos ambientais decorrentes de atividades minerárias durante e após a vida útil da mina. O desempenho de atividades de mineração também implica a responsabilidade do minerador pela recuperação ambiental das áreas afetadas. 

1. As medidas provisórias precisam ser convertidas em lei, pelas duas casas do Congresso Nacional, em até 120 dias contados de 25 de julho, após os quais elas perderão eficácia retroativamente à data de sua publicação.
2. O Código de Mineração também estabelece regimes de: (i) permissão de lavra garimpeira; (ii) monopolização, aplicável, por força de lei especial, à exploração de minérios direta ou indiretamente pelo Governo Federal; e (iii) licenciamento, aplicável à exploração de areia, argila e rochas para imediato uso em construção civil. 
3. A legislação anterior não especificava quantas vezes uma autorização de pesquisa poderia ser renovada, o que era deixado à interpretação do antigo órgão regulador.
4. De acordo com as Leis nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e n° 8.001, de 13 março de 1990. As alterações à carga tributária previstas na MP nº 789 deverão entrar em vigor somente a parte de 1º de janeiro de 2018, se a MP for convertida em lei
5. Adicionalmente, a CFEM incidirá sobre (i) o consumo de produtos minerais, com base na receita calculada, considerado o preço corrente do bem mineral, ou de seu similar, no mercado local, regional, nacional ou internacional, conforme o caso, ou o preço de referência definido pela ANM; (ii) as exportações para pessoas jurídicas vinculadas ou domiciliadas em países com tributação favorecida, com base na receita calculada, considerado o preço parâmetro definido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil; (iii) o valor de arrematação, na hipótese de bem mineral adquirido em hasta pública; ou (iv) o valor da primeira aquisição do bem mineral, na hipótese de extração sob o regime de permissão de lavra garimpeira.

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