A redução dos incentivos fiscais terá de ficar para 2027

Ao ser perguntado por um de seus alunos qual deveria ser a prioridade de um governante, Confúcio deu-lhe uma curiosa resposta: “retificar os nomes”. O filósofo explicou que se o governante não retifica os nomes – isto é, usa a linguagem sempre com precisão e clareza –, a sociedade fica desordenada, pois “o povo não sabe onde pôr suas mãos e pés”. Este interessante trecho dos Analectos talvez seja uma das primeiras formulações da história do princípio da segurança jurídica.

O Constituinte originário, ao instituir as garantias dos contribuintes no sistema tributário nacional, quis ir além de apenas retificar os nomes: não basta que o legislador ordene com clareza, ele também precisa ordenar a tempo e modo, dando o tempo adequado para que os cidadãos planejem e se preparem para aumentos de exações e instituindo ou majorando os tributos apenas pela lei em sentido estrito.

A Lei Complementar nº 224, de 26 de dezembro de 2025, reduziu benefícios fiscais em 10%, tendo sido editada como parte do esforço fiscal do governo, que, conforme a tradição, baseou-se no aumento da arrecadação, e não no corte de despesas. Essa norma, em nosso sentir, falhou nas duas frentes: não respeitou a garantia da anterioridade e nem veiculou seu comando normativo exclusivamente pela lei em sentido estrito.

Comecemos pela anterioridade. Após o julgamento do Tema 1.383 da Repercussão Geral pelo STF, não há mais dúvida que essa garantia se aplica à redução ou supressão de benefícios fiscais – posição que boa parte da doutrina sempre defendeu, pois a supressão de um benefício em nada se distingue, para todos os efeitos práticos, de um aumento de exação.

Com esta premissa em mente, o que dizer da Lei? À primeira vista, tudo parece estar em ordem: foi publicada no dia 26 de dezembro, bem perto do final do ano passado (como sói acontecer), e seu art. 14 datou sua produção de efeitos de modo a resguardar os tributos sujeitos à anterioridade geral e/ou nonagesimal.

Contudo, o cerne do problema está no art. 4º, § 2º, I, que estabelece que os benefícios afetados serão os listados em demonstrativo de gastos tributários “anexo à Lei Orçamentária Anual de 2026” – que só foi publicada oficialmente em 14 de janeiro de 2026, como Lei nº 15.346/26.

A lista elaborada pela Receita é abrangente: de incentivos regionais para a área da SUDAM e SUDENE, até incentivos para setores específicos, como o de portos, medicamentos, defesa, construção, transportes, embarcações e aeronaves. E, se ainda não fora publicada, o contribuinte não sabe com certeza quais são os incentivos reduzidos, de modo que o propósito central da anterioridade fica frustrado.

É verdade que há benefícios listados individualmente na Lei Complementar nº 224/25, e, quanto a estes, não há dúvidas de sua eficácia a partir de 01/04/2026; também é verdade que o dispositivo fala do Demonstrativo de Gastos Tributários “a que se refere o §6º do art. 165 da Constituição”, e este Demonstrativo já foi publicado pela Receita Federal como anexo ao projeto da LOA de 2026. Abrangidos por ele e assim tipicamente reduzidos em 10% ficariam, a título de exemplo, os seguintes benefícios: REPORTO, benefícios para o setor de defesa, isenção de PIS/COFINS para defensivos agropecuários, e até para a água mineral e cadeiras de rodas.

Entretanto, isso não resolve as dificuldades: para que a Lei Complementar seja integralmente cumprida, não basta que o Demonstrativo seja anexo ao projeto da LOA, mas à própria LOA – e ele decididamente não está entre os anexos publicados no Diário Oficial e listados no art. 9º da Lei Orçamentária.

A diferença entre o projeto de lei e a lei, evidentemente, é gigantesca: a mesma entre a semente e a árvore. Como ninguém pode colher frutos de uma semente, tampouco o contribuinte pode ser vinculado a projeto de lei, que ainda podia passar por várias revisões – e nada impedia que a própria Receita revisasse o Demonstrativo de Gastos Tributários até a sanção da Lei Orçamentária, como aliás o fez, no dia 10 de setembro de 2025.

Aqui, o problema da anterioridade se encontra com o da legalidade estrita: o Demonstrativo feito pela Receita, em sua natureza, não é lei, nem decreto, nem sequer ato administrativo normativo. Não é nada mais que um documento informativo, que o Constituinte ordenou com a única intenção de subsidiar a elaboração do orçamento anual. Tanto é este o caso, que ele sequer é publicado no Diário Oficial, e a oportunidade do legislador de sanar este vício, incluindo o Demonstrativo entre os anexos da Lei Orçamentária, se esvaiu junto com a sua sanção e publicação.

Temos, então, uma lei que pretende, em uma canetada só, reduzir (quase) todos os benefícios tributários listados em um estudo que não tem caráter vinculativo para ninguém e nem mesmo é publicado na imprensa oficial, como seria o caso de qualquer ato administrativo que se destine ao exercício do poder normativo, dada a exigência do princípio da publicidade.

Ao contrário do que se dá no direito penal, a doutrina não vê como permissível para o direito tributário a norma em branco no que diz respeito à obrigação principal, como é o caso da revogação de uma isenção (que equivale, para o contribuinte, à majoração de tributo).

Portanto, é difícil fugir da conclusão que a Lei Complementar nº 224/2025, quanto aos incentivos listados no Demonstrativo, no mínimo não poderá produzir seus efeitos no ano de 2026, e, no máximo, é de todo inconstitucional, por ferir ao mesmo tempo a anterioridade e a reserva de lei, e a atecnia da redação legislativa matou sua eficácia. E, como começamos com Confúcio, talvez seja oportuno terminar com ele: “a falta de atenção em coisas pequenas pode arruinar grandes planos” (Analectos, XV).

Gabriel de Cerqueira é estagiário na área de Bancário.