A relação entre regulação financeira e investimentos não é sempre óbvia, mas é muito presente. Quanto maior a qualidade regulatória das instituições financeiras, maior a segurança dos investimentos feitos em um país.
E isso por uma básica razão: as instituições financeiras são intermediárias entre poupadores, todos nós de uma certa forma, e empresários, que precisam de recursos para aplicar em seus negócios.
Países com instituições financeiras fortes encontram nelas importante aliado do seu desenvolvimento. Desenvolvem com capilaridade o trabalho de inteligência de mercado, localizar tomadores de recursos capazes de produzir lucros e empregos. Infelizmente, o inverso também é verdadeiro, pois entidades financeiras mal administradas emprestam para devedores que vão quebrar, quando não se tornam elas mesmas reféns de seus devedores-problema.
Há ainda a possibilidade de patologias mais graves, a infiltração do crime em negócios que de outra forma produziriam bens e serviços, para lavagem de recursos.
Claro que tudo isso decorre de causas várias, macroeconômicas inclusive. Uma delas é a queda na qualidade da regulação financeira tomada em sentido geral. E, em decorrência, de sua supervisão.
Essa queda, no Brasil, pode ser percebida pelo estilo de normas. Alguns exemplos da regulação mais tradicional se mantém em vigor:
As operações ativas dos bancos comerciais, de investimento e de desenvolvimento serão realizadas a taxas de juros livremente pactuáveis.
Qualquer transação [...] envolvendo os créditos objeto de cessão [anterior por instituição financeira] não poderá acarretar retorno do risco, ainda que de forma indireta, para a instituição cedente.
Essas regras, constantes respectivamente das resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN) nº 1.064/1985 e 2.836/2001, tinham, junto com tantas outras de mesma época, a virtude de comunicar permissões e proibições com objetividade e clareza. As instituições-alvo sabiam exatamente como se comportar, e clara era a violação quando não obedecessem aos mandamentos.
De se comparar isso com a subjetividade pós-moderna de regras mais recentes, tão numerosas quanto perigosas. Subjetividade que tende a remeter a regulação para o âmbito de decisão do próprio regulado, como se devesse ele adaptar as normas a sua própria realidade, quando não criar as próprias normas. O que, note-se, não implica vantagem para o intermediário financeiro assim “regulado”. Antes risco, e não dos menores, porque permanece no limbo o conteúdo das regras a ser obedecidas, sempre sujeito a interpretação com base em visão retrospectiva, do próprio regulador ou de tribunais, quando as coisas saem mal.
A regulação pós-moderna e subjetivista que mencionamos se assenta basicamente em duas técnicas. A primeira é a abordagem principiológica. Nesse caso a regra não dá mandamentos, apenas divulga princípios gerais supostamente claros, os quais deveriam governar a conduta dos regulados. É seguindo essa linha que o artigo 2º da Resolução CMN nº 4.949/2021 estatui que instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil devem, no relacionamento com clientes e usuários de produtos e de serviços, conduzir suas atividades com observância de princípios de ética, responsabilidade, transparência e diligência.
E para aqueles que se sintam confusos com essa generalidade, o artigo 3º dá o caminho para a realização desses princípios, de forma igualmente obscura: promover cultura organizacional que incentive relacionamento cooperativo e equilibrado com clientes e usuários e dispensar tratamento justo e equitativo a clientes e usuários, considerando seus perfis de relacionamento e vulnerabilidades associadas.
Outro caminho seguro para a regulação de aparência é a substituição de normas mandamentais relativas a condutas externas, por regras determinando medidas administrativas como o preparo de documentos internos, cujo conteúdo é explicado em termos vagos. E que, em interpretação literal das normas, poderiam dizer qualquer coisa, inclusive admitir a prática de ilícitos. Exemplo acabado dessa tendência é a Resolução CMN nº 4.557/2017, sobre o relevante tema de gerenciamento de riscos de instituições financeiras.
A solução dada nesse pormenorizado normativo é a multiplicação de documentos internos a serem preparadas pela própria instituição, incluindo uma declaração de apetite por riscos (artigo 5º), e políticas e estratégias para o gerenciamento de riscos, claramente documentadas, que estabeleçam limites e procedimentos destinados a manter a exposição aos riscos em conformidade com os níveis fixados (artigo 7º). O normativo não apresenta no entanto regra clara sobre os riscos tolerados ou proibidos, ou indicação de práticas ruinosas a evitar.
Essa tendência generalista não para nas instituições financeiras, atingindo novas entidades reguladas. Por exemplo as sociedades que prestam serviços de criptoativos, tratadas pela Resolução nº 520/2025, do Banco Central do Brasil. Um tema importante seria a proibição de práticas de má-fé ao negociar tais ativos, de preços voláteis, por conta de clientes. Por exemplo privilegiando ordens de alguns, ou ordens próprias, em detrimento de outros.
A opção dos artigos 69 e 70 do normativo é, ao invés de proibição clara, simplesmente prever a adoção de práticas visando à transparência e às divulgações pertinentes, de práticas que privilegiem negociações justas, e outras medidas semelhantes, como a condução de processos realizados por consultorias especializadas. Tudo coberto, segundo a orgulhosa norma, por políticas internas e mecanismos de averiguação específicos, com a finalidade de identificar, monitorar e evitar práticas espúrias no mercado de ativos virtuais. Proposições justas e adequadas, não há dúvida, mas o que exatamente deve ser evitado e como, é o que a norma não diz.
Essa generalidade na norma positiva tem elevado potencial de se refletir na supervisão a que instituições financeiras estão sujeitas. Quando seu descumprimento não pode ser verificado objetivamente, porque afinal princípios e documentação escrita são os principais mandamentos em que as normas se exaurem, mais fácil torna-se a sobrevivência de instituições fantasmas, enredadas em problemas, inclusive com base em redes de apoio político mais ou menos transparentes.Qual a solução para isso? Redescobrir a simplicidade e objetividade de normas de regulação financeira com mandamentos e proibições claros. Feitas assim, criam ambiente limpo, em que sobrevivem os que cumprem regras, e se afastam das proibições. Favorecidos ficam os investidores nas próprias entidades reguladas, e nos clientes delas.
Eduardo Salomão Neto é sócio do Levy & Salomão Advogados e bacharel, doutor e livre-docente da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
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