Saneamento básico pode ser definido como o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais voltadas ao abastecimento de água potável, ao esgotamento sanitário, à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, bem como à drenagem e ao manejo das águas pluviais urbanas.
No plano técnico-operacional, o abastecimento de água e o esgotamento sanitário podem ser compreendidos como cadeias integradas de atividades. O abastecimento de água potável envolve a disponibilização, a operação e a manutenção das infraestruturas e instalações necessárias ao fornecimento público de água, desde a captação e a adução, passando pelo tratamento, reservação e distribuição, até as ligações prediais e seus instrumentos de medição. O esgotamento sanitário, por sua vez, abrange a disponibilização, a operação e a manutenção das infraestruturas e instalações necessárias à coleta, ao transporte, ao tratamento e à disposição final ambientalmente adequada dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até sua destinação final, seja para fins de reuso, seja para lançamento em corpos receptores.
Do ponto de vista jurídico-administrativo, a titularidade dos serviços de saneamento básico é, como regra, municipal, por se tratar de serviços de interesse local. Ainda assim, ao longo da segunda metade do século XX, em diversas localidades a prestação dos serviços de água e esgoto foi deslocada para companhias estaduais. Essa transição não decorreu apenas de preferências políticas, mas de um arranjo de incentivos no qual financiamento e modelo de prestação caminharam conjuntamente.
O ciclo de estruturação iniciado ao final dos anos 1960, associado ao Banco Nacional de Habitação (BNH) e à aplicação de recursos do FGTS em saneamento, condicionou a expansão do setor à capacidade de organizar operadores com escala suficiente para estruturar projetos e acessar linhas de crédito. Nesse contexto, o Plano Nacional de Saneamento (Planasa) consolidou o papel das companhias estaduais como centro da prestação dos serviços de água e esgoto, favorecendo a disseminação das Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) como modelo predominante em quase todo o território nacional. Esse pano de fundo ajuda a compreender por que as CESBs permaneceram, por décadas, como arranjo hegemônico em muitos municípios.
A relação entre municípios titulares e companhias estaduais prestadoras apoiou-se, em grande medida, em instrumentos de cooperação federativa, que funcionaram como pontes institucionais para viabilizar a gestão associada e o compartilhamento da prestação de serviços públicos. Ao longo do tempo, esse caminho foi complementado por instrumentos contratuais que permitiram a prestação por entes estatais em arranjos diretos, em geral sem licitação, notadamente via contratos de programa, figura reforçada pela Lei dos Consórcios Públicos (Lei nº 11.107/2005).
A partir de 1986, acompanhando o período de hiperinflação, o setor ingressou no que frequentemente se denomina “vazio institucional”: crise financeira, fragmentação de atribuições e enfraquecimento do centro de políticas e financiamento. A extinção do BNH sinalizava a descontinuidade definitiva do Planasa. O setor perdeu coordenação e previsibilidade; e com elas, a capacidade de sustentar uma agenda de expansão que extrapolasse intervenções pontuais. Agravando esse cenário, as décadas de 1980 e 1990 consolidaram o boom da urbanização brasileira, impondo sobre os sistemas de água e esgoto das cidades uma pressão demográfica sem precedentes.
Esse período se estendeu até a publicação da Lei nº 11.445/2007 (Marco Legal do Saneamento), que estabeleceu diretrizes nacionais ancoradas, entre outros fundamentos, no princípio da universalização do acesso, além de reforçar a centralidade do planejamento e da regulação no setor.
Ainda assim, mesmo após o marco de 2007, o retrato de cobertura evidenciava a persistência de desigualdades e o descompasso entre água e esgoto. Em 2016, 83% da população era atendida com abastecimento de água potável, enquanto apenas 51% tinham acesso à coleta de esgoto. Nesse período, o debate começou a se deslocar do “existe rede?” para “há resultado?”: qualidade do serviço, efetividade do tratamento, indicadores de desempenho, sustentabilidade tarifária e robustez operacional passaram a ser objeto de avaliação sistemática.
É nesse ambiente que, em 2020, ocorre nova inflexão com a Lei nº 14.026/2020 (Novo Marco Legal do Saneamento), que atualiza a Lei nº 11.445/2007 e busca acelerar a universalização ao estabelecer metas mais ambiciosas e redefinir os incentivos de contratação e organização do setor.
O novo marco fixou como objetivo alcançar, até 2033, o atendimento de 99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto. Para aproximar o país dessas metas, alterou a lógica de estruturação das concessões ao restringir a celebração de instrumentos precários com as CESBs e vedar, como regra de expansão futura, novas contratações por contrato de programa, reforçando a licitação como via única para a delegação dos serviços. Além disso, passou a exigir dos operadores a devida comprovação de capacidade econômico-financeira para o cumprimento das metas legais.
Em paralelo, o Novo Marco ampliou o papel da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), atribuindo-lhe competência para editar normas de referência para a regulação do setor. Essa mudança dialoga com uma característica singular do saneamento brasileiro: em razão da titularidade e da diversidade de poderes concedentes, a regulação é predominantemente infranacional (municipal, intermunicipal ou estadual), diferentemente de outros setores de infraestrutura em que tende a se concentrar no plano federal. Ao mapear esse ecossistema, a ANA identificava 109 agências reguladoras infranacionais no país, o que dimensiona a fragmentação regulatória e o desafio de harmonizar metodologias, incentivos e padrões de desempenho.
Essa fragmentação não é apenas um dado institucional; é um determinante econômico do setor. Quanto mais dispersos os centros decisórios e menos uniformes as metodologias regulatórias (revisão tarifária, metas, fiscalização, critérios de qualidade e sanções), maior tende a ser o custo de transação para estruturar projetos e resolver controvérsias e, consequentemente, maior o prêmio de risco exigido por investidores e financiadores. Em setores intensivos em capital como o saneamento, isso se reflete diretamente no custo de capital e na bancabilidade: contratos com governança regulatória clara, indicadores verificáveis e trilha decisória previsível são tipicamente precificados de modo mais eficiente do que contratos sujeitos a múltiplas “canetas” e a assimetrias informacionais persistentes.
Na prática, esse conjunto de mudanças do Novo Marco fez surgir uma pergunta que passou a orientar o setor: com metas tão agressivas, quem possui capacidade de investir no ritmo requerido e sustentar a operação com qualidade, considerando que a maior parte das CESBs enfrenta limitações econômico-financeiras e desafios de modernização de infraestrutura? Em vários estados, a resposta não se deu pela extinção das companhias estaduais nem por uma desestatização uniforme, mas pela adoção de desenhos contratuais variados que, em muitos casos, buscaram preservar capacidades instaladas e, ao mesmo tempo, atrair investimentos privados e eficiência. Daí emergirem modelagens distintas: concessões amplas, concessões com interdependências entre etapas do sistema e parcerias público-privadas (PPPs) administrativas voltadas a gargalos específicos.
O panorama histórico do saneamento no Brasil pode, portanto, ser lido como uma sequência de tentativas de “fechar a engrenagem” entre titularidade municipal, necessidade de escala para viabilizar investimentos, regras de contratação, capacidade financeira e regulação. Quando essas peças se alinham, o setor ganha tração; quando se desalinham, prevalecem obras fragmentadas, metas pouco críveis e baixa qualidade técnica na execução e na operação. O Novo Marco procurou reorganizar incentivos para que o sistema funcione menos por exceções e mais por contratos orientados a metas, com regulação coordenada e planejamento ancorado em razoabilidade econômico-financeira. O teste decisivo, agora, é converter esse desenho normativo em resultados consistentes e sustentáveis.
É sobre esse teste que os próximos artigos se debruçam: as modelagens de delegação que vêm sendo adotadas na prática, os riscos que cada arquitetura contratual concentra e o que o biênio 2026–2027 tende a revelar sobre a capacidade do setor de transformar norma em execução.
Imagem: Pixabay
Autores L&S
